Kuota Ada, Kuasa Siapa? Paradoks Keterwakilan Perempuan di DPR

Bayangkan sebuah gedung megah yang pintu masuknya telah diperlebar, tetapi ruang keputusannya tetap sempit dan dikunci dari dalam. Itulah gambaran paling jujur dari kondisi keterwakilan perempuan di Dewan Perwakilan Rakyat Indonesia saat ini.

Pemilihan umum 2024 mencatat tonggak sejarah baru di Indonesia, ada sebanyak 128 perempuan berhasil meraih kursi DPR RI dari 580 kursi yang diperebutkan, atau sekitar 22,1 persen, capaian tertinggi sepanjang sejarah parlemen Indonesia. Namun di balik angka itu tersimpan paradoks yang belum banyak dibicarakan, meningkatnya jumlah perempuan di parlemen belum berbanding lurus dengan meningkatnya kekuasaan politik mereka dalam proses pengambilan keputusan.

Dua Dekade Regulasi Tanpa Gigi

Perjalanan kebijakan afirmasi Indonesia bermula dari Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2003 yang memuat imbauan agar partai politik "dapat memperhatikan" keterwakilan perempuan minimal 30 persen dalam daftar calon legislatif. Kata "dapat" itu sendiri sudah mencerminkan kelemahan mendasar, kebijakan tanpa sanksi adalah anjuran tanpa gigi.

Ketika hasil Pemilu 2004 mengecewakan, keterwakilan perempuan di DPR hanya 11,8 persen, pemerintah memperkenalkan sistem zipper melalui UU No. 10 Tahun 2008, setiap tiga nama dalam daftar calon, minimal satu harus perempuan. Ketentuan ini diperkuat dalam UU No. 8 Tahun 2012 dan dipertahankan dalam UU No. 7 Tahun 2017 (Pasal 245). Hasilnya? Keterwakilan naik, tetapi dengan laju yang sangat lambat dari 11,8 persen (2004), 18 persen (2009), 17,3 persen (2014), 20,9 persen (2019), hingga 22,1 persen (2024). Setelah dua dekade kebijakan afirmasi, Indonesia masih belum mampu menembus angka 30 persen, target yang sejak awal ditetapkan sebagai ambang minimum, bukan tujuan akhir.

Masalah struktural tak berhenti pada angka. Data Perludem (2023) secara nasional menunjukkan hanya 11 perempuan caleg DPR RI yang memperoleh nomor urut 1 dari seluruh daerah pemilihan di Indonesia. Dalam sistem proporsional daftar terbuka yang diterapkan Indonesia, nomor urut adalah penentu peluang elektoral. Penempatan mayoritas perempuan di nomor urut 3 ke atas bukan kebetulan, itu adalah cerminan patologi sistemik dalam rekrutmen internal partai.

Mahkamah Konstitusi Turun Tangan

Momentum paling dramatis datang bukan dari parlemen, melainkan dari Mahkamah Konstitusi (MK). Melalui Putusan MK Nomor 128/PUU-XXIV/2026, MK menyatakan Pasal 245 UU Pemilu bertentangan dengan UUD 1945 sepanjang tidak dimaknai bahwa daftar bakal calon wajib memuat minimal 30 persen perempuan, dan KPU wajib mendiskualifikasi partai politik di dapil yang melanggar ketentuan tersebut. Ini adalah transformasi besar, kuota berubah dari syarat administratif menjadi kewajiban konstitusional dengan konsekuensi nyata.

Pada 2025, MK kembali mengabulkan permohonan terkait keterwakilan perempuan dalam Alat Kelengkapan Dewan (AKD) DPR, dengan pertimbangan bahwa perempuan tidak cukup hanya hadir sebagai anggota, tetapi harus hadir dalam struktur pengambilan keputusan parlemen itu sendiri. Negara telah bergerak dari sekadar mendorong menuju mewajibkan. Namun apakah kewajiban hukum saja cukup mengubah budaya kekuasaan?

Representasi Deskriptif vs. Substantif

Data dari Kementerian Pemberdayaan Perempuan dan Perlindungan Anak mengungkap paradoks paling kasat mata, pada periode DPR 2019-2024, perempuan hanya mengisi sekitar 12,64 persen posisi pimpinan Alat Kelengkapan Dewan 11 dari 87 posisi yang tersedia. Padahal, komisi, Badan Legislasi (Baleg), dan Badan Anggaran (Banggar) adalah arena di mana agenda politik DPR sesungguhnya ditentukan.

Angka itu mengungkap ketimpangan yang mencolok, perempuan menempati 22 persen kursi, tetapi hanya 12 persen posisi strategis. Semakin tinggi hierarki kekuasaan, semakin kecil kehadiran perempuan.

Hanna Fenichel Pitkin dalam The Concept of Representation (1967) membedakan antara "standing for" hadir secara simbolis dan "acting for" bertindak atas nama kepentingan yang diwakili. Meningkatnya jumlah perempuan di parlemen belum berarti kepentingan perempuan ikut terwakili secara substantif dalam produk legislasi. Legislator perempuan yang terpilih tetap terikat pada disiplin fraksi, patronase partai, dan hierarki internal yang didominasi laki-laki. Kuota yang dirancang memberdayakan justru bisa berakhir sebagai instrumen yang hanya memperluas representasi elite perempuan tanpa mengubah struktur kekuasaan secara mendasar.

Oligarki Partai dan Batas Kuota

Drude Dahlerup dalam Women, Quotas and Politics (2006) mengingatkan bahwa kuota adalah alat, bukan tujuan. Keberhasilan kuota sangat bergantung pada ekosistem politik yang mengelilinginya. Kajian politik Indonesia pasca-Reformasi menunjukkan bahwa rekrutmen politik masih sangat dipengaruhi jaringan oligarki, politik dinasti, dan modal ekonomi. Perempuan yang berhasil menembus parlemen sering kali adalah mereka yang telah terintegrasi dalam jaringan elite, istri tokoh, anak pejabat, atau pengusaha bermodal besar, bukan perempuan yang muncul melalui jalur kaderisasi berbasis gerakan perempuan.

Pertanyaannya menjadi mendasar, apakah kuota memperluas kekuasaan perempuan, ataukah hanya memperluas representasi perempuan dalam orbit kekuasaan yang tetap dikontrol elite partai? Secara global, rata-rata keterwakilan perempuan di parlemen dunia telah mencapai sekitar 27,5 persen pada 2026 menurut laporan Inter-Parliamentary Union. Artinya, Indonesia tidak hanya belum mencapai target nasional 30 persen, kita juga masih di bawah rata-rata global.

Bukan Sekadar Pintu, tetapi Ruang Kekuasaan

Dua puluh tahun kebijakan afirmasi membuktikan bahwa regulasi yang terus diperkuat memang bisa mendorong lebih banyak perempuan masuk ke parlemen, dari imbauan UU 2003 hingga kewajiban konstitusional putusan MK 2026. Namun masalah Indonesia hari ini bukan lagi kekurangan regulasi afirmatif, melainkan kegagalan mentransformasikan representasi numerik menjadi kekuasaan substantif. Membuka pintu masuk parlemen tidak sama dengan membuka ruang kekuasaan di dalamnya.

Reformasi yang dibutuhkan saat ini bukan sekadar menambah angka, melainkan mengubah arsitektur kekuasaan di dalam parlemen itu sendiri, mendorong afirmasi yang setara dalam distribusi pimpinan Alat Kelengkapan Dewan (AKD) mereformasi rekrutmen internal partai, dan memastikan legislator perempuan memiliki akses nyata terhadap sumber daya politik hingga informasi, jaringan, dan otoritas agenda.

Sebab pertanyaan yang paling relevan hari ini bukanlah berapa banyak perempuan yang duduk di DPR, melainkan siapa yang sesungguhnya memegang kuasa di dalamnya.